下文还将对此进行论述。

典型的如对于民族区域自治下的中央与地方关系模式而言，其始于中央与地方基本原则条款，经过对中央与地方二元维度的主体划分、民族区域自治类型的总则性条款直到第三章第六节的分述性条款，体现出一种完整的条条脉络。因而长期以来一直被认为是我国单一制国体的宪法性表达。

[43] 杨小云：《论新中国建立以来中国共产党处理中央与地方关系的历史经验》，载《政治学研究》2001年第2期，第16页。事实上，1954年宪法的5个条文基本奠定了我国宪法关于民族区域自治制度的规范体例和框架。第31条规定：国家在必要时得设立特别行政区。[5] 吴国光、郑永年：《论中央-地方关系：中国制度转型中的一个轴心问题》，香港牛津大学出版社1995年版，第3页。因此该条例也被称为试错条例。

[1]对于宪法文本的执着甚至执拗，在西方形成了诸多不无偏激的宪法论脉乃至学派，从施密特绝对宪法和相对宪法的二元划分，[2]到对宪法文本近乎崇拜的文本主义学派。郑毅：《宪法文本中的中央与地方关系》，载《东方法学》2011年第6期。另外，在我国，目前人民代表的选举还缺乏充分的竞争，特别是享有修宪权的国家权力机关的代表又是经过多层次的间接选举产生的，这就使其作为民意代表的代表性受到一定影响，也使得修宪过程中的公众参与显得更为重要。

为此，有必要明确规定，对于修改宪法的问题，都应当提交全民讨论。修宪机关必须依照法定的步骤、时序和方式行使职权。正如梅因所说：社会的需求和社会的意见常常是或多或少地走在法律的前面，我们可能非常接近地达到它们之间缺口的接合处，但永远存在的趋向是要把这种缺口重新打开来，因为法律是稳定的，而我们谈到的社会是前进的。显然，只有国家的根本法不会被轻率地修改、也不会在得不到绝大多数民意代表或人民中的大多数同意的情况下被修改，人民的安全和利益才能得到比较可靠的保障。

[8]公正的程序，能够促进选择的合理性。首先，宪法规范在内容方面与其他法律规范的最大区别，就在于宪法是关于权利与权力的法律，它比任何其他法律都具有更强的政治性，是一系列政治宣言、政治纲领、政治原则和规则的综合体。

（三）完善修宪过程中的公众参与制度 参与原则适用于各项制度[17]，它在修宪程序中的意义就在于：它能够充分发挥修宪主体各自的角色作用，使程序参加者能够充分地表达各自的态度和利益目标，从而使修宪决定更加集思广益。原文改过之后，修正案也就失去了继续存在的意义。任何已形成的修宪程序结构都预先决定着各修宪行为以及修宪行为各要素在整个过程中的地位、性质和功能。党的主张因其先进性而具有极大的号召和引导作用，但是要把这种先进的政治主张内化为社会成员的自觉行为，则需要大量的、长时间的说服、宣传、教育工作。

英国著名的法官拉德克利夫有言：法律的发展越是不易觉察，人们就越是对它肃然起敬。同时，如果具体草案非由中共中央拟定，那么，以后即使在表决时被否定了，也不会由此引发什么政治问题。制宪者们无论多么殚精竭虑、高瞻远瞩，都不可能对未来可能发生的一切情况作出详尽无遗的预见和判断。修宪建议主要应包括修宪的原因、原则、思路以及其他重大问题。

可以说，修宪程序就是静态和动态的统一，二者相互依存，不可分割。一个值得公众信赖的修宪程序能够产生一种社会向心力，易于使社会成员对宪法秩序形成共识，从而增强整个社会的凝聚力。

从法律角度看，任何宪法修正案未经公布或公布的形式要件有欠缺，都不应当生效，更谈不上贯彻实施。党在修宪过程中所发挥的领导作用，是由党是人民利益的代表者和集中者这种先进性所决定的，是以党的方针路线的正确性及其崇高的政治威信为前提的。

当然，问题的关键还不在于修宪程序的静态结构存在上述种种缺陷，更重要的是在修宪实践中这套静态的程序规则并没有真正有效地运转起来并体现出程序设置的内在精神和价值追求，存在着程序虚置的现象。修宪机关所生产的是一种与自身相分离的公共物品，它一旦产生便以其独立的形式自在于社会并作用于社会的每一个成员。不管修宪程序如何完善，总有可能导致不正当的结果，即公正的程序未必能产生出公正的结果，程序公正与结果公正之间并不存在必然的对应关系。这个代表机关远不是一个附属于其他机关或组织的咨询性机构，也不是一个由社会各界代表所简单组成的、由政府机关或其他组织来向其解释自己的行动并探测公众意向的论坛，而是一个能够自主地行使权力并修改宪法的权力机关。这是人类社会从野蛮走向文明、从用武力解决纷争到一切诉诸理性的历史发展进程中的必然要求。但是，该规定仍有值得推敲的地方： 第一，宪法的修改，由……提议，不如改为宪法修正案议案（或修正宪法的议案）由……提出。

进入专题： 修宪程序 宪政 。但是，这些活动都是在正式的、法定的修宪程序之外去实现宪法规范的变动，与有权主体通过法定的修宪程序有意识地修改宪法有着明显的不同。

但目前我国对于需要全民讨论的范围，没有明确的标准可循，随意性较大。而且，修宪程序一般是公开进行的，因此对于决策过程中出现的失误容易发现和纠正。

舆论机构可通过各种传播媒介报道修宪的情况。第四，关于修改宪法的方式，在我国的修宪实践中曾有过不同的做法。

如前所述，几乎所有的成文宪法国家，都在其宪法典中对宪法修改程序中的一些基本问题作了全面系统的规定。人大还不完全具备保障其自觉地进行立法（包括修宪）的权力资源和自主地位。第二，对于宪法修改的审议程序没有作出专门规定。这一规定对于宪法修改程序中的两个核心问题—宪法修正案议案的提出和表决——作了明确的规范，使人们对于修宪程序的特殊性和严肃性有了清晰的认识。

另外，在代表机关行使修宪权的情况下，由于作为代表机关组成人员的议员，一般拥有根据自己的判断发表意见、进行表决的来自选民的概括性授权。因此，修宪机关对于宪法修改应享有最终的、排他的审议权和决定权。

这一过程对社会具有提示、感染和教育作用，同时也提供了对修宪过程实施社会监督的可能。只要修宪主体严格遵守了正当、合理的程序，这就体现了公正，其所形成的法律文本就应视为是可以被接受的，亦即在人们对修宪结果是否公正很难作出本体论意义上的肯定或否定的情况下，只能根据结果据以形成的过程是否公正来加以推定。

修宪的功能正在于通过对利益的调整，来控制或协调各种不同的关系，并把这些关系规范在修宪者所希冀的坐标上。权力寓于程序之中，任何未经程序化的权力，都有被滥用的危险。

可以说，修宪程序自身设置的合理性和正当性，是制定出公正的宪法规范及至建立公正法治秩序的不可或缺的前提。但是，在八届全国人大一次会议上，中共中央在其提出的关于修改宪法部分内容的补充建议中，直接对全国人大常委会正式提出的修正案草案作了修改，似乎于法理欠通。事实上，1993年修宪之后，大多数正式出版的宪法文本都只是收入了修正案，并没有按修正案把原文改过来。因为，能够与会的人员往往是小范围的、经过挑选的、被邀请参加会议的，而不是面向社会的自由参加。

它在修宪程序中具有独立的地位和价值，从政治角度看，成文宪法的公布首先是对权力行使者不信任的物化形式，是为了保护人民的权利不受肆意地侵犯，是对权力掌有者的种种私欲、情绪波动等等不规则因素的限制。如果把中央的建议作为修宪工作中的一项必经的前置程序来对待，那实际上是把中共中央降格为普通的提案主体，这不仅与其性质、地位和现行宪法的规定不符，也混淆了党的职能与国家职能。

当修宪活动处于非程序化的状态之中时，修宪权的正当行使只能是一种偶然行为，而不正当行使则成为必然。虽然，我国在修宪过程中所召开的座谈会、讨论会也能够充分有效地听取各方面的意见，但其公开程度、参与的范围及其作用与全民讨论显然不能同日而语。

[15]参见朱应平：《改进中共中央修宪工作的几点意见》，载《法学》，1997 （12）。当然，设置修宪程序的意义并不是要确立亘古不变的根本行为准则，而是使一切宪法规范的变动都成为可能。